“环境有价”能否真正落地？需加强排污权交易与其他制度衔接

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），明确要求通过市场化机制盘活资源环境要素，推进排污权等市场化交易。生态环境部环境规划院排放交易与减排研究中心主任蒋春来告诉记者，加强排污权核定量与许可排放量、排污权交易主体与排污单位分类管理名录等衔接，从根本上确立了排污权交易服务于环境质量持续改善的核心定位，有利于加快构建体现环境质量持续改善导向和行业技术水平的排污权交易制度体系。

　　蒋春来，生态环境部环境规划院排放交易与减排研究中心主任，长期从事污染减排、排放权交易等环境规划与政策研究，参与编制《“十四五”节能减排综合工作方案》《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》等国家级文件。曾获得中国青年女科学家团队奖、环境保护技术一等奖、中华环保联合会杰出青年科技奖等。

　　01 充分发挥政府在交易规则制定、监管机制构建等方面的主导作用，同时激活市场在资源配置和价格形成中的基础性功能，激发市场内生动力，降低污染物减排成本。

　　中国环境报：《意见》明确，到2027年，要建立健全排污权交易制度，其背景是什么？有哪些现实问题需要解决？

　　 蒋春来：我国资源相对短缺、环境容量有限。过去各地区各部门积极落实党中央决策部署，探索通过市场机制破解资源环境瓶颈问题，取得了明显成效。比如，已经建立了全国碳排放权交易市场和中国水权交易所等平台，在28个省份开展了排污权交易试点，使相关交易制度和市场日趋成熟。

　　但同时也要看到，目前资源环境要素市场化仍处于起步阶段，面临着管理制度不完善、交易主体和方式不够丰富、政策衔接和信息共享不充分等问题。在这一背景下出台《意见》，目的就是要在全社会树立“资源环境有价”的理念，引导资源环境要素有序流动、优化配置、提高效率，集聚绿色低碳发展动能。可以说，持续深化排污权交易正是贯彻这一理念、提升生态环境治理效能的重要举措。

　　 中国环境报：当前我国在排污权交易实施过程中存在哪些具体难点和挑战？

　　 蒋春来：目前，排污权交易制度的主要短板有四方面。 一是法律法规保障体系仍待加强，规范初始排污权分配、市场化交易和监督管理的基本法律制度还需完善。在深化生态文明体制改革的新形势下，需要从顶层设计上进一步规范和引导地方开展排污权交易。

　　二是企业间交易市场不活跃，市场化交易还需进一步激活。

　　三是由于排污许可等多项环境管理制度正处在改革和完善过程中，排污权交易制度与其他环境管理制度衔接尚不够顺畅。

　　四是排污权交易相关数据质量监管有待加强，排污权核定的精准性、及时性有待提高。

　　 中国环境报：针对这些挑战，您认为需要优先推进哪方面的制度建设？具体应采取哪些措施？

　　 蒋春来：排污权交易首要解决的问题是环境容量资源的合理分配和高效利用。具体来说，可以通过以下几个关键环节来解决。 首先，要完善法规标准。研究完善有关法律制度，进一步明晰资源环境要素的交易原则。建议国家层面出台深化排污权交易制度的指导文件，明确基本定位、实施原则，规范排污权确权核定、有偿使用等关键环节，为各地排污权交易工作指明方向、提供依据。

　　其次，要健全市场机制。加强交易规则建设、完善储备调节机制、健全价格形成机制，提升市场活力和资源配置效率。充分发挥政府在交易规则制定、监管机制构建等方面的主导作用，同时激活市场在资源配置和价格形成中的基础性功能，激发市场内生动力，有效提高排污权配置效率，降低污染物减排成本。

　　第三，要加强与其他环境管理制度的衔接。在管理对象、核算口径、核算方法、平台建设、数据管理、监管执法等方面加强与排污许可制、环境影响评价的有效衔接，将排污单位排污权交易管理纳入排污许可证管理中。

　　最后，加强数据质量监管。不断强化能力建设，夯实排污权交易统计数据基础，加强重点污染物监测网络建设，提高监测和统计数据的有效性、真实性，提高排污权核定的准确性。强化排污权交易数据质量监管，建立数据审查机制和事前事中事后全流程监管机制，避免企业虚报、瞒报排污数据，防止排污权的不当获取和交易，维护市场的公平竞争。

　　 02 宣城“一评一权一证”衔接机制，确保企业在环评阶段就明确排污权需求，并通过交易获得新增指标，使后续排污许可证的核发与交易结果直接对应，强化了排污权交易与其他环境管理制度的衔接，提高了环境管理效能。

　　中国环境报：您刚才提到制度衔接是加快构建排污权交易制度体系的关键环节，目前全国已有28个省份开展排污权交易试点，其中有哪些实践经验值得关注？

　　 蒋春来：自试点启动以来，全国已有28个省份不同程度参与了排污权交易工作。各地区在制度衔接方面积累了有益经验，部分省份从管理口径、排放量核定等方面积极探索排污权交易与排污许可制、环境影响评价等制度的有效衔接。

　　例如，浙江省为加强排污权交易制度与环评、排污许可相关制度衔接，通过数字化改革创建新增主要污染物总量监管系统，打通“建设项目环评审批、排污权交易、排污许可管理”三个核心环节。在建设项目通过环评审批后，环评审批系统将审批结果同步推送至排污权交易系统，企业完成排污权交易后，排污权交易系统将交易结果同步推送至排污许可监管系统，确保符合排污许可申领条件后向企业核发排污许可证，并实行全流程实名制监管，确保新增主要污染物总量核算和管理要求全面统一。

　　佛山市作为广东省首个排污权有偿使用和交易试点城市，在管理口径上建立了统一的固定污染源环境管理平台，以排污许可证为核心载体，将环评审批、污染物排放标准、总量控制、排污权交易、监测、执法等各环节信息打通整合，实现了“一证式”精细化管理。借助排污许可证这个“环保身份证”，各部门共享企业排污信息和监管要求，实现了从环评源头预防到排污许可监管的全链条衔接。在制度协同上，佛山市将排污许可证所载明的排放指标与排污权交易衔接起来。排污许可证量化了企业的排放指标，而排污权交易通过市场调节这些指标。当地规定，纳入交易范围的新建、改扩建项目如需新增主要污染物排放指标，必须通过全市统一的排污权交易平台公开竞价购得相应指标，完成“过户”后方可取得排污许可证。

　　安徽省宣城市则通过建立“一评一权一证”衔接机制，将建设项目环评、排污权交易和排污许可紧密融合。具体而言，建设项目环评文件及批复中必须明确项目所需的排污权指标。而在排污许可证的申请、变更、延续、注销等各环节，都与排污权交易实行无缝衔接。这种机制确保企业在环评阶段就明确排污权需求，并通过交易获得新增指标，使后续排污许可证的核发与交易结果直接对应，强化了排污权交易与其他环境管理制度的衔接，提高了环境管理效能。这些经验对全国推进排污权交易改革有一定借鉴意义。

　　03 各地区可结合自身环境质量状况、产业结构特征、经济发展水平、市场和环境管理实际情况，灵活设计并深化符合地方特点的排污权交易制度。

　　 中国环境报：各地区在持续深化排污权交易的过程中，如何结合自身实际条件开展探索，实现排污权交易与排污许可制度的有效衔接？

　　 蒋春来：各地区可结合自身环境质量状况、产业结构特征、经济发展水平、市场和环境管理实际情况，灵活设计并深化符合地方特点的排污权交易制度。具体来说，在实际管理中建议从4个方面与排污许可制进行衔接。

　　一是管理口径上逐步实现统一。排污权核定对象原则上应为《国民经济行业分类》中工业行业核发排污许可证的排污单位，各地可根据实际情况逐步增加排污许可名录中实施登记管理的排污单位。

　　二是核定量保持一致，依据排污许可相关技术规范核定初始排污权。对于间接排放水领域重点污染物的，按照许可证载明的排水量和污水集中处理设施执行的污染物排放浓度限值进行核定。

　　三是以许可证为确权凭证，排污权原则上应以排污许可证形式予以确认，应在排污许可证副本中载明相关信息。暂时未纳入排污许可管理的，各地可根据实际管理需求，通过创建排污权电子凭证等方式实现排污权全面登记和动态管理。

　　四是依托许可证实施监管，对于排污单位超总量排污的，结合排污许可执法监管，按照相关法律法规进行处罚。